Verwaltung soll ihre Daten-Schatzkammern öffnen

• Berg: „Coronakrise zeigt Bedeutung von aktuellen und frei verfügbaren Daten“
• Bitkom schlägt 10 Punkte für eine Open-Government-Data-Strategie vor

Der Digitalverband Bitkom hat angesichts der aktuellen Coronakrise angemahnt, die bei Verwaltung und staatlichen Stellen vorhandenen Daten grundsätzlich besser für Unternehmen und die Öffentlichkeit verfügbar zu machen. Dazu hat Bitkom heute ein Positionspapier „10 Punkte für Open Government Data“ veröffentlicht. „Bitkom setzt sich schon seit langem für eine umfassende Open-Data-Strategie ein. Die Corona-Pandemie zeigt, wie bedeutsam es in vielen Lebensbereichen ist, über aktuelle und umfassende Daten zu verfügen und diese auch nutzbar zu machen“, sagt Bitkom-Präsident Achim Berg. „Daten sind von entscheidender Bedeutung und ein bedeutender Wettbewerbsfaktor, wenn wir gesellschaftliche Herausforderung mit Hilfe von digitalen Technologien wie Künstlicher Intelligenz oder Blockchain lösen wollen. Insbesondere Startups haben bewiesen, dass sie mit kostenlos bereitgestellten Daten rasch innovative Lösungen entwickeln können – dies müssen wir dringend weiter ausbauen. Der Staat sollte eine Vorreiterrolle einnehmen und mit Open Government Data voranschreiten.“

Konkret empfiehlt Bitkom unter anderem die Festlegung von technischen Standards, um die Nutzung von durch Verwaltungen bereitgestellten Daten zu erleichtern. Dabei sollten die Daten über offene Dateiformate und offene Schnittstellen bereitgestellt werden. Zudem sollte sichergestellt werden, dass alle öffentlichen Daten im nationalen Metadatenportal GovData auffindbar sind. Dabei sollte der Grundsatz „Open-by-Default“ gelten. Das bedeutet, Verwaltungen sollten die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erhobenen unbearbeiteten Daten grundsätzlich veröffentlicht werden, wenn nicht Ausnahmegründe wie ein Personenbezug vorliegen.

In allen Bundesländern sollten nach Ansicht des Bitkom Open-Data-Kompetenzzentren entstehen, um die Verwaltungen bei der Bereitstellung von Daten zu unterstützen. Ergänzend sollte der Bund Mittel für die Ausbildung von 11.000 Open-Data-Managern bereitstellen, damit der Open-Data-Gedanke auch in die Fläche bis hin zu den Kommunen gebracht werden kann. Zudem sollten die breite Open-Data-Community sowie interessierte Unternehmen und Privatpersonen besser mit den Akteuren in der Verwaltung vernetzt werden. Experimentierräume für die Nutzbarmachung von Open Data und die Gründung eines deutschen „Open-Data-Institute“ nach britischem Vorbild sollen dabei helfen, das Tempo bei der Bereitstellung von Daten weiter zu erhöhen.

Eine entscheidende Bedeutung für den Erfolg von Open Government Data kommt dabei der Regulierung zu. Die zahlreichen Vorschriften und Regelungen in verschiedenen Gesetzen sollten zusammengeführt und dabei föderale Unterschiede vermieden werden. Ziel sollte dabei eine EU-weite Lösung sein.

10-Punkte für Open Government Data – Open Government Data als ein Schlüssel der Datenökonomie

Der freie Zugang zu und die breite Nutzung von Daten bilden eine wichtige Säule für die Digitalisierung der Verwaltung, Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft. Denn nicht nur die Bedeutung des Digitalen wird in allen gesellschaftlichen Belangen immer grundlegender, sondern auch die bei der Benutzung erzeugten und verwendeten Daten werden immer wertvoller. Durch die Beteiligung aller gesellschaftlich relevanter Gruppen an datengetriebenen Innovationen können übergreifende Effekte erzielt werden, damit sowohl
unsere Gesellschaft als auch unsere heimische Wirtschaft die Digitalisierung aktiv mitgestalten und davon profitieren können. So wird der Umgang mit Daten zum Wettbewerbsfaktor, insbesondere wenn es um die Weiterentwicklung und Etablierung aktueller technologischer Entwicklungen wie Blockchain und Künstlicher Intelligenz geht. Wir setzen uns daher für eine weitere Ausbreitung und Nutzung von Open Data ein. Der Staat sollte eine Vorreiterrolle in diesem Kontext einnehmen und mit Open Government Data voranschreiten. Nachfolgend wird mit dem Begriff „Open Data“ immer auf Open Government Data abgezielt.
Für eine gelungene und ganzheitliche Open Government Data Strategie für Deutschland sind die folgenden 10 Punkte erfolgskritisch:
1. Vernetzung und Zusammenarbeit aller Open-Data-Akteure
2. Festlegung von technischen Standards durch ein IT-Architekturboard
3. Gewährleistung der Auffindbarkeit aller öffentlichen Daten im nationalen Metadatenportal GovData
4. Standardmäßige Bereitstellung von Open Data über offene Dateiformate und offene Schnittstellen

Open Data zeichnet sich insbesondere durch eine einfache Auffindbarkeit und eine maschinenlesbare Form aus. Daraus folgt, dass eine nutzerfreundliche Bereitstellung von Open Data nicht in proprietären Formaten (z.B. eher csv als xls) oder in gänzlich ungeeigneter Form (z.B. pdf) erfolgen kann. Open Data müssen über offene, interoperable Formate3 und über offene Schnittstellen (Open API) bereitgestellt werden, um den maximalen Nutzen aus Open Data zu ziehen.

In der Informationsverarbeitung werden seit jeher Schnittstellen/APIs (Application Programming Interface) verwendet, um die Verzahnung, Dynamik und Komplexität digitaler Technologien handhabbar zu machen, sowie die organisatorische und technische Komplexität zu abstrahieren.4 Durch offene Schnittstellen (Open API) können z. B. bisher unsichtbare Backend-Systeme für Third-Party Developer sicht- und nutzbar gemacht werden.

Dadurch entsteht in externen App- und Web-Märkten mehr Kundenreichweite, die Umsätze mit über APIs bereitgestellten Daten können gesteigert und Innovationen stimuliert werden. Die Entwicklung von Fähigkeiten zur Planung, Einrichtung und den Betrieb entsprechender API ist von hoher strategischer Bedeutung. Um offene Schnittstellen für Open Data in Deutschland erfolgreich zu etablieren, bedarf es einer gemeinsamen Anstrengung und eines Diskurses von Verwaltung,

5. Förderung von Open Government Data durch eine kohärente Regulierung

Eine kohärente Regulierung bietet die Chance, Open Data als ein Kommunen-, Länder- und Bundesgrenzen übergreifendes Thema im öffentlichen Diskurs zu verankern. Dabei sollte die Klärung und Festlegung lizenzrechtlicher Fragen und Nutzungsbedingungen vereinheitlicht und vereinfacht werden. Mit Open Data geht ein grundsätzlicher Kulturwandel einher, der sich über Offenheit, Transparenz und Teilhabe definiert. Unsicherheiten im Umgang mit der Bereitstellung von Daten bedürfen daher klarer regulatorischer Bedingungen und Verpflichtungen, deren Einhaltungen allen Anwendern den Umgang erleichtern.

Bei der regulativen Ausgestaltung und Förderung von Open Data sollte dabei stets ganzheitlich gedacht werden. Der Status quo zeigt, dass verschiedenste regulatorische Ansätze, sowohl zunächst auf EU-Ebene und später zusätzlich auf Bundes-, Länder- und kommunaler Ebene ergriffen werden, die nicht miteinander verzahnt sind. Insbesondere lokal begrenzte Vorschriften sind, selbst wenn sie zur Förderung von Open Data erlassen werden, häufig kontraproduktiv, da größtmöglicher Nutzen erst durch einen freien Datenfluss, das
Zusammenführen von Datenbanken und die Vernetzung der Akteure entstehen.

Eine kohärente Regulierung von Open Data sollte daher folgende Aspekte berücksichtigen:
▪ Regulatorische Initiativen zusammenführen (PSI Umsetzung, Novellierung des Open-Data-Gesetzes, Open-Data-Regelungen in E-Government-Gesetzen in verzahnte Transparenzgesetze überführen)
▪ Föderale Unterschiede vermeiden und auf EU-weite Lösungen hinwirken
▪ Vereinheitlichung von Lizenzen und Nutzungsbedingungen

Der derzeitige Status quo zeigt, dass diese Maßnahmen bisher noch nicht ausreichend umgesetzt und daher proaktiv vorangetrieben werden müssen. Beispielsweise sei hier das E-Government Gesetz erwähnt: Mit der Änderung des E-Government-Gesetzes trat zum
13.07.2017 das „Open-Data-Gesetz“ auf Bundesebene in Kraft. § 12a EGovG verpflichtete die Bundesbehörden der unmittelbaren Bundesverwaltung ab dem 13.07.2018 unbearbeitete Daten (so genannte „Rohdaten“), die sie zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen
Aufgaben erhoben haben, zu veröffentlichen. Allerdings sagen laut dem 1. Open-DataFortschrittsbericht der Bundesregierung nur ein Viertel der befragten Bundesbehörden, dass das Inkrafttreten von § 12a EGovG ihrer Einschätzung nach dazu geführt hat, dass in
ihrer Behörde mehr Daten veröffentlicht werden.

Über die Bundesländer hinweg zeigt sich ein heterogenes Bild. In den meisten Bundesländern ist Open Data in den E-Government Gesetzen verortet, mit unterschiedlichem Umfang und Ausnahmetatbeständen. Das entstandene heterogene Bild widerspricht auch
ausdrücklichen politischen Ankündigungen. So hatten die Ministerpräsidenten der Länder sich mit der Neuordnung zum Länderfinanzausgleich verpflichtet, Open Data Gesetze nach dem Vorbild des Bundes zu installieren – dies ist weitestgehend ausgeblieben. Einzelne Vorreiter, wie Hamburg, haben aber zum Beispiel durch das Transparenzgesetz einen wirksamen gesetzlichen Rahmen geschaffen, an dem sich andere Bundesländer orientieren sollten.

Neben die föderalen und Entwicklungen auf Bundesebene tritt zudem noch die europäische Dimension. Das europäische Parlament hat 2019 die Neufassung der Richtlinie über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors (PSI)
verabschiedet. Dies ist ein wichtiger Schritt für transparentere Verwaltung, Offenheit und Nachvollziehbarkeit behördlicher Entscheidungen. In der Öffnung der mit öffentlichen Geldern geschaffenen Informations- und Datenbestände und des damit vorliegenden
potentiellen Wissens der Verwaltung liegen neben Partizipations- und Transparenzmöglichkeiten vor allem auch erhebliche wirtschaftliche Wertschöpfungspotenziale. Die Umsetzung der PSI-Richtlinie muss daher in deutsches Recht umgesetzt und der offene Zugang zu Daten der öffentlichen Hand darüber hinaus gefördert werden. Da in dieser Legislaturperiode laut Koalitionsvertrag ebenfalls noch eine Ausweitung der Bereitstellung von offenen Daten im Rahmen eines zweiten Open-Data-Gesetzes auf Bundesebene ansteht,
sollten diese zwei Vorgänge auf Bundesebene unbedingt verzahnt werden, da sie sich unmittelbar bedingen und eine große Überschneidung aufweisen. Dies würde den europäischen Rahmen mit dem Bundesrahmen sinnvoll verzahnen.

Daneben bedarf es der Verzahnung auf Länderebene, so zB der Transparenzgesetze der Bundesländer: Sie bilden einen wesentlichen Schlüssel für Open Data, da sie einen einfachen technischen Zugang zu Daten und Informationen, beispielsweise durch Online-Informationsregister und Verpflichtungen für Behörden, proaktiv bestimmte Informationen zu veröffentlichen, vorsehen. Moderne Transparenzgesetze stellen damit die Verbindung aus Rechtsansprüchen auf Zugang mit proaktiven Veröffentlichungspflichten öffentlicher Stellen her. Bestenfalls greifen Transparenzgesetze der Länder und Open Data Gesetz des Bundes ebenfalls ineinander.

Entscheidend für die Wirksamkeit ist der Geltungsbereich des jeweiligen Gesetzes. Ausnahmen sollten nur in wenigen sensiblen Fällen gelten, müssen sehr gut begründet und transparent gemacht werden.

6. Einrichtung zentraler Open-Data-Kompetenzzentren
Open Data braucht zentrale Kompetenzzentren, die von allen Bundesländern nutzbar sind. Open Data braucht zentrale Kompetenzen und Beratungsangebote für alle Bundesländer. Beispielsweise arbeitet die Geschäftsstelle Open.NRW schon sehr erfolgreich daran, den Open-Government-Gedanken einer offenen, transparenten und vernetzten Regierung und Verwaltung in der Landesverwaltung umzusetzen. In anderen Bundesländern fehlen solche Kompetenzzentren völlig. Für einen ganzheitlichen Erfolg von Open Data ist es unabdingbar, dass solche Beratungsangebote für alle Bundesländer zur Verfügung stehen. Open Data darf nicht an föderalen Grenzen Halt machen und eine einheitliche Strategie für Bund, Länder und Kommunen muss das Ziel sein. Daher sollten bestehende Strukturen (z.B. Open.NRW) dazu ertüchtigt werden, ländergrenzenübergreifend Unterstützung leisten zu können.

Zentrale Open-Data-Kompetenzzentren können viele Aufgaben übernehmen, was die Verwaltung entlastet und Expertise bündelt. Dazu zählen zB Beratungen und Schulungen zur Anonymisierung von Daten, Durchführung von Qualitätssicherung, bis hin zu einer
einheitlichen Bereitstellung von Open Data. Die Kompetenzzentren können zudem die Behörden kompetent und zeitnah zu inhaltlichen und technischen Fragestellungen beraten. Für die Open-Data-Community kann ein Kompetenzzentrum als erster Ansprechpartner fungieren.

Hier muss zudem von den Ergebnissen auf Bundesebene5 gelernt werden: es reicht nicht aus, eine Open-Data-Stelle einzurichten, sondern diese muss auch personaltechnisch ausreichend ausgestattet werden. Da, wo im Zuge der Digitalisierung der Verwaltung bereits
Kompetenzzentren bestehen oder geschaffen werden, sollten Kompetenzen zu Smart City, Smart Region und Open Data gebündelt werden.

7. Verankerung eines Open-Data-Ausbildungsprogramms
Ergänzend zu den Open-Data-Kompetenzzentren muss Open Data auch in die (kommunale) Fläche gebracht werden. Der Bund sollte Mittel für die Ausbildung von 11.0006 OpenData-Managern bereitstellen. Diese können in den Open-Data-Kompetenzzentren ausund fortgebildet werden. Denkbar wäre zudem, die Ausbildung zum Open-Data-Manager als Modul in die Ausbildung von bestehenden Programmen zu integrieren, zB im Studium zum Verwaltungswirt oder in der Ausbildung zum Verwaltungsfachangestellten.

In ihren jeweiligen Behörden können Open-Data-Manager als dezentrale Multiplikatoren und Wissensträger dienen, welche bei der Bereitstellung von Open Data beraten. Dezentrale Open-Data-Manager haben zudem einen guten Einblick in das jeweilige „Tagesgeschäft“ der Behörden und können dabei helfen, Open Data taugliche Datenbestände zu identifizieren. Sie sollten zudem als Schnittstelle zu den jeweiligen Open-DataKompetenzzentren dienen. Wie auch im 1. Open-Data-Fortschrittsbericht der Bundesregierung gefordert, unterstützen wir eine gesetzliche Festschreibung von Funktion und Aufgaben eines Open-Data-Verantwortlichen (bzw. Managers). Die gesetzliche Festschreibung der Rolle fördert eine erhöhte Sichtbarkeit in den Behörden und eine generelle Priorisierung von Open Data. Darüber hinaus setzt eine gesetzliche Festschreibung und die damit zusammenhängende Zertifizierung einen Reiz für Mitarbeiter, sich zu Open-DataManagern weiterzubilden.

8. Verpflichtung zu Open-by-Default
Die Öffnung von Daten muss verantwortungsvoll umgesetzt werden und mit dem Datenschutz vereinbar bleiben. Deutschland ist trotz Fortschritten immer noch zu langsam beim Öffnen von Daten. Open-by-Default wurde zwar gesetzlich festgeschrieben, aber nur in
Teilen umgesetzt. Bitkom empfiehlt deshalb die Ernsthaftigkeit der Verpflichtung zu Open-by-Default mit klaren politischen Maßnahmen zu unterstreichen. Bund und Länder schöpfen die Potenziale noch nicht genug aus. Grundsätzlich sollte die Verwaltung auf allen Gebietskörperschaftsebenen die Prinzipien Open-by-Default und Open-by-Design, wie sie im Open-Data-Gesetz des Bundes festgeschrieben wurden, verfolgen. So sollen Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung die zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben erhobenen unbearbeiteten Daten zukünftig grundsätzlich veröffentlichen (Open-by-Default). Von dieser Regel soll zukünftig nur noch abgewichen dürfen, wenn Ausnahmegründe vorliegen, wie zB Personenbezug der Daten.

9. Bereitstellung von Experimentierräumen für die Nutzbarmachung von Open Data
Um den Austausch zwischen den Open-Data-Akteuren zu fördern, sollten physische Experimentierräume existieren und ihre Einrichtung finanziell durch den Bund unterstützt werden (zB das Verschwörhaus in Ulm oder der Hackspace in Moers). In solchen Experimentierräumen können Hackathons veranstaltet und unterschiedliche Formen des Zusammentreffens organisiert werden. Die Datenbereitsteller (aus der Verwaltung) und die Datennutzer können hier zusammenkommen und die Datennutzer haben die Chance,
direkt in den Austausch zu treten, Fragen zu stellen und Feedback zu geben. Ähnlich zu der „Reallabore-Initiative“ des BMWi sollen solche Experimentierräume die Möglichkeit bieten, unter realen Bedingungen Erfahrungen mit digitalen Innovationen zu sammeln. In
zeitlich und räumlich begrenzten Experimentierräumen können dann neue Anwendungsfälle erprobt werden, selbst wenn sie mit dem bestehenden Rechts- und Regulierungsrahmen nur bedingt vereinbar sind.

Zusätzlich zu den physischen Experimentierräumen sollte es auch virtuelle Experimentierräume geben, welche zu bestimmten Zeitpunkten stattfinden und wo ebenso die Datenbereitsteller und Datennutzer zusammen treffen können. Auf EU-Ebene wird über die Big Data Test Infrastructure (BDTI) for Open Data eine Reihe von Daten- und Analysedienste bereitgestellt, die Infrastruktur, Tools und Onboarding-Dienste für Stakeholder umfassen und es europäischen Organisationen ermöglichen, mit Big Data-Technologien zu experimentieren und datengesteuerte Entscheidungen zu treffen.

10.Gründung eines deutschen „Open-Data-Institute“ nach britischem Vorbild

In der Gesamtsicht zu Open Data in Deutschland wird deutlich, dass die Nutzerperspektive stärker in die aktuelle Diskussion eingebunden werden muss. Um Open Data insgesamt zu einem Erfolgsmodell auszubauen, muss die Bereitstellung offener Daten von potenziellen Nutzern aus gedacht werden. Wie bereits aufgeführt braucht es dazu vor allem:
▪ die Öffnung kommunaler Datenbestände,
▪ die Harmonisierung offener Daten über Standards und
▪ die Bereitstellung von Experimentierräumen für die Nutzbarmachung von Open Data.

Um diese Zielstellungen zu erreichen, sollte ein unabhängiges Open-Data-Institute (ODI) gegründet und institutionalisiert werden, um das Thema Open Data nachhaltig und ganzheitlich voranzutreiben. Es ist essentiell, dass ein ODI unabhängig agieren kann, um so die
Akzeptanz bei allen Open-Data-Akteuren in Wirtschaft, Politik, Wissenschaft und Gesellschaft sicherzustellen. Die bereits bestehenden Strukturen sollten sorgfältig geprüft und falls sinnvoll erachtet weiter integriert, genutzt und nötigenfalls ertüchtigt werden, zB die kommunalen IT-Dienstleister im Bereich der Entwicklung oder Kompetenzzentren wie das ÖFIT im Bereich des interdisziplinären Diskurses.

• Zu den Aufgaben eines unabhängigen ODI sollte gehören:
• Zur adäquaten Umsetzung dieser vielfältigen Aufgaben ist es erforderlich, dass ein ODI mit einer angemessenen Ressourcenmenge auszustatten ist. Die Wahrung der Unabhängigkeit bei gleichzeitiger Vernetzung aller Akteure in Wirtschaft, Politik, Wissenschaft und Gesellschaft erfordert die Struktur eines „ODI für alle“, d.h. dass die Beteiligung und Finanzierung eines ODI allen Interessierten offen stehen muss. Dies umfasst mindestens die Verwaltung (Bund, Länder und Kommunen), die Wirtschaft (Unternehmen und Verbände), die Wissenschaft (Forschungseinrichtungen, Hochschulen und Stiftungen) und die Zivilgesellschaft (Privatpersonen). Gleichzeitig sollte es Unternehmen möglich sein, neben einer grundständigen finanziellen Unterstützung auch eine projektbezogene Finanzierung des ODI vorzunehmen.